A Lei nº 15.249/2025 e a Consolidação da Política Nacional de Comunicação Aumentativa e Alternativa (CAA): Análise Regulamentar e Roteiro para Implementação Interfederativa
- felipecamargo5
- 13 de nov.
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I. Introdução e Enquadramento da Política Nacional de CAA
1.1. Definição Conceitual de Comunicação Aumentativa e Alternativa (CAA)
A Comunicação Aumentativa e Alternativa (CAA) constitui um conjunto vital de recursos, métodos, e estratégias destinadas a complementar (aumentar) ou substituir (alternar) a fala e a escrita tradicional para indivíduos que possuem dificuldades severas ou complexas de expressão. Historicamente, a CAA tem sido vista primariamente como uma ferramenta clínica ou pedagógica. No entanto, a recente legislação federal a reposiciona como um direito fundamental de acessibilidade comunicacional e infraestrutura pública.
Os sistemas de CAA são diversificados, abrangendo desde métodos de baixa tecnologia até recursos sofisticados de alta tecnologia. A baixa tecnologia inclui placas com símbolos, pranchas de comunicação, e figuras (pictogramas), sendo simples, de fácil confecção e baixo custo. Em contraste, a alta tecnologia envolve dispositivos eletrônicos capazes de traduzir gestos ou toques em fala assistida ou voz sintetizada. A política nacional mais recente, focada na universalização do acesso, direciona seus esforços iniciais para a implantação da tecnologia de menor custo.
1.2. O Contexto Histórico: A CAA como Direito Humano Fundamental
O Brasil, signatário da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD), reconhece a comunicação como um direito intrínseco à dignidade humana e à participação social. O Estatuto da Pessoa com Deficiência (LBI - Lei nº 13.146/2015) já estabelecia o dever do Estado, da sociedade e da família de assegurar à pessoa com deficiência a efetivação dos direitos referentes à informação e à comunicação. Além disso, a Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista (Lei nº 12.764/2012) reconhece a necessidade de recursos que auxiliem a comunicação desses indivíduos.
Contudo, até 2025, a legislação carecia de mandatos específicos para a criação de infraestrutura comunicacional em espaços públicos, tratando a CAA de forma implícita sob o guarda-chuva da tecnologia assistiva. O avanço significativo ocorreu com a formalização da CAA como política pública estrutural, movendo-a do âmbito puramente terapêutico para o campo da acessibilidade civil e dos direitos humanos.
1.3. O Marco Legal Decisivo: A Lei nº 15.249/2025
A sanção da Lei Federal nº 15.249, em 3 de novembro de 2025, estabelece formalmente a Política Nacional de CAA. De autoria da Deputada Federal Iza Arruda, a legislação origina-se do Projeto de Lei (PL) 4102/2024 e representa um marco para a inclusão de pessoas com dificuldades severas de fala e expressão.
Esta legislação não se limita a criar uma nova política, mas sim a alterar e integrar disposições existentes na Lei nº 10.098/2000 (Lei da Acessibilidade) e na Lei nº 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência). Estima-se que a nova norma beneficie mais de 5 milhões de brasileiros com condições que incluem Transtorno do Espectro Autista (TEA), Paralisia Cerebral, Esclerose Lateral Amiotrófica (ELA) e outras doenças neuromusculares, garantindo-lhes a capacidade de se expressar, interagir e participar plenamente da vida social. A Lei nº 15.249/2025 entrou em vigor na data de sua publicação, em 3 de novembro de 2025.
II. Fundamento Legal e Definições da Lei nº 15.249/2025
2.1. O Conceito Jurídico de "Pessoa com Necessidades Complexas de Comunicação"
Um dos pilares da Lei nº 15.249/2025 é a inserção do conceito de "pessoa com necessidades complexas de comunicação" no arcabouço legal brasileiro, alterando tanto a Lei nº 10.098/2000 quanto a Lei nº 13.146/2015.
Esta definição estatutária descreve o indivíduo como aquele que, "por qualquer motivo, tem dificuldades significativas para compreender ou expressar mensagens de forma oral, escrita, gestual ou por meio de outras formas convencionais de comunicação, necessitando de recursos e estratégias alternativas ou aumentativas para viabilizar a interação social, o acesso à informação e a participação em atividades da vida cotidiana".
A escolha de uma definição baseada na funcionalidade e na interação com o ambiente, e não em um diagnóstico clínico específico (como TEA ou PC), é uma abordagem regulatória que reforça o modelo biopsicossocial da deficiência adotado pela LBI. Essa perspectiva garante que o foco da intervenção estatal esteja na eliminação das barreiras comunicacionais, e não meramente na condição médica do indivíduo. A lei, ao abranger as necessidades comunicativas complexas de forma ampla, assegura uma cobertura mais inclusiva e alinhada aos princípios da acessibilidade universal.
2.2. Alterações na Lei da Acessibilidade (Lei nº 10.098/2000)
A Lei nº 15.249/2025 altera o Art. 17 da Lei da Acessibilidade (Lei nº 10.098/2000) para impor a obrigação ao poder público de promover a eliminação de barreiras na comunicação. Especificamente, determina o estabelecimento de mecanismos e alternativas técnicas que tornem acessíveis os sistemas de comunicação e sinalização às pessoas com deficiência sensorial e com necessidades complexas de comunicação.
O significado prático dessa alteração reside na elevação da acessibilidade comunicacional ao mesmo patamar de obrigatoriedade da acessibilidade arquitetônica. O objetivo é garantir o direito de acesso à informação, à comunicação, ao trabalho, à educação, ao transporte, à cultura, ao esporte e ao lazer.
2.3. Inclusão e Detalhamento no Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015 - LBI)
O Estatuto da Pessoa com Deficiência (LBI) é o principal corpo normativo detalhado pela Lei nº 15.249/2025. As alterações inserem mandatos setoriais, detalhando obrigações específicas para espaços públicos, serviços de saúde, educação e cultura, conforme será detalhado na Seção III.
III. Mandatos de Implementação Setorial e Nível de Obrigatoriedade
A Lei nº 15.249/2025 detalha as responsabilidades dos entes federativos em quatro grandes setores, sendo que a natureza da obrigação varia entre mandato direto (instalação), mandato de implantação e formação (capacitação), e mandato de incentivo.
3.1. Acessibilidade na Infraestrutura Pública e de Uso Coletivo (Mandato Direto)
O mandato mais evidente e de maior impacto logístico imediato é a inclusão do Art. 62-A no Estatuto da Pessoa com Deficiência. Este artigo estabelece a obrigatoriedade de instalação de sinalização de baixa tecnologia para a CAA:
“Com a finalidade de atender pessoas com necessidades complexas de comunicação, o poder público instalará, em praças, parques e demais espaços públicos de uso coletivo, placas com sistemas de comunicação aumentativa e alternativa, compostas de pranchas de baixa tecnologia com pictogramas”.
A escolha regulatória de focar explicitamente em sistemas de baixa tecnologia é uma decisão estratégica crucial. Ao priorizar pranchas e pictogramas (que utilizam materiais simples e econômicos, como plástico laminado ou madeira tratada, e cuja reprodução é simples) , a legislação busca garantir a ubiquidade e a rápida expansão do direito à comunicação em todo o território nacional, mitigando os custos de implementação em nível municipal.
As especificações técnicas ditam que as placas deverão ser adaptadas aos respectivos contextos comunicativos e confeccionadas em materiais adequados para resistir às condições climáticas e de uso no ambiente externo. Para garantir a eficácia comunicativa e a padronização em nível nacional, a implementação bem-sucedida depende da criação de um Padrão Nacional de Pictogramas, definido por atos normativos dos ministérios co-responsáveis, o que evita a dispersão de sistemas incompatíveis entre diferentes municípios.
3.2. Setor de Saúde: Capacitação e Suporte (Mandato de Implantação e Formação)
O Art. 24 da Lei nº 13.146/2015 foi alterado para incluir obrigações específicas no setor de saúde. Os serviços públicos de saúde deverão não apenas implementar sistemas de comunicação aumentativa e alternativa de baixa tecnologia, mas também promover a capacitação permanente de suas equipes para o atendimento de pessoas com necessidades complexas de comunicação.
Este mandato se integra diretamente à estrutura do Sistema Único de Saúde (SUS), sob a Lei nº 8.080/1990 , e exige que os gestores federais, estaduais e municipais do SUS articulem a capacitação. A capacitação permanente é essencial, pois a efetividade do CAA depende da prontidão do interlocutor. O Ministério da Saúde (MS), um dos referendadores da sanção , deve atualizar os referenciais curriculares, incluindo módulos de CAA nos cursos de formação de profissionais como Agentes Comunitários de Saúde (ACS) , garantindo que o atendimento primário (UBS) seja comunicacionalmente acessível e inclusivo.
3.3. Setor de Educação: Atendimento Especializado (Mandato Específico no AEE)
No âmbito educacional, a lei inclui a oferta de sistemas de CAA de baixa tecnologia como uma ação essencial para o Atendimento Educacional Especializado (AEE) de estudantes com necessidades complexas de comunicação.
A obrigação legal reforça a inclusão comunicacional, exigindo que as escolas públicas e as salas de AEE forneçam os recursos necessários para promover o aprendizado e a interação. O Ministério da Educação (MEC) é o principal responsável por garantir que a distribuição de tecnologia assistiva, muitas vezes financiada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), contemple explicitamente os recursos de CAA, como tablets com softwares e quadros de símbolos. O desafio prático neste setor é a superação da barreira de formação, garantindo que os professores e profissionais de apoio tenham a competência técnica para utilizar a CAA de forma eficaz e promover o desenvolvimento comunicacional dos alunos.
3.4. Setor de Cultura e Lazer (Mandato de Incentivo)
No Art. 42 da LBI, a lei estabelece que o poder público incentivará que museus, exposições, monumentos, exibições e galerias empreguem técnicas de CAA para a acessibilidade.
O uso do termo "incentivará" distingue a natureza deste mandato como menos rígida em comparação com as obrigações de instalação e implementação nos serviços essenciais. O Ministério da Cultura (MINC) tem, portanto, o papel de criar programas de fomento (como editais e certificações) que estimulem a adoção voluntária de CAA em espaços culturais e de lazer, promovendo a inclusão e a dignidade.
3.5. Implicações para o Setor de Justiça e Segurança Pública
Embora a Lei nº 15.249/2025 não detalhe explicitamente as instalações em fóruns ou delegacias no corpo dos artigos alterados , o Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) participou do processo de sanção.
Esta co-responsabilidade impõe um mandato regulatório implícito de grande importância. A diretriz geral de garantir o direito à comunicação e à informação em todos os aspectos da vida social aplica-se diretamente ao acesso à justiça. A ausência de sistemas de CAA e de pessoal treinado em ambientes de justiça e segurança pública pode resultar na negação do direito à ampla defesa e ao contraditório, ou na incapacidade de vítimas com necessidades complexas de comunicação de prestar depoimentos. Portanto, o MJSP deve urgentemente normatizar (via Portarias ou Notas Técnicas) a presença de recursos de CAA e o treinamento de servidores para garantir o direito constitucional à comunicação em momentos críticos do processo legal.
IV. Governança, Financiamento e Responsabilidades Interfederativas
4.1. A Coordenação Interministerial (A Estratégia dos Seis Signatários)
A Lei nº 15.249/2025 foi referendada por um conjunto amplo de seis Ministérios, destacando seu caráter de política transversal e intersetorial :
Cultura (MINC)
Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI)
Educação (MEC)
Justiça e Segurança Pública (MJSP)
Planejamento e Orçamento (MPO)
Saúde (MS)
A participação de múltiplos ministérios estabelece a CAA como uma política essencial da Seguridade Social e Direitos Humanos. A articulação dessas pastas é fundamental para o sucesso da implementação. Enquanto MEC e MS são cruciais para a normatização técnica e a formação, o MCTI tem um papel estratégico no fomento à tecnologia assistiva e na padronização dos pictogramas. A presença do MPO é particularmente relevante por ser o responsável pela articulação orçamentária, garantindo que a política seja dotada de recursos.
4.2. O Desafio Orçamentário e a Condição de Financiamento
O principal desafio regulatório e de implementação reside na cláusula mitigatória do Art. 4º da Lei nº 15.249/2025:
“A implantação das medidas previstas nesta Lei observará a disponibilidade financeira e orçamentária do ente federado”.
Esta condicionante, embora legalmente aceitável no contexto do pacto federativo, cria o risco de uma implementação desigual (iniquidade), especialmente em municípios e estados com menor capacidade fiscal. Sem mecanismos de financiamento claro, o mandato federal corre o risco de se tornar um "mandato vazio," concentrando a implementação nos centros urbanos ou nas esferas de governo com maior pressão de advocacy.
A escolha estratégica de priorizar a baixa tecnologia (pranchas e pictogramas de baixo custo) é uma forma inicial de mitigar esse desafio financeiro, garantindo que o custo básico da acessibilidade comunicacional possa ser absorvido por mais entes federativos.
Para superar a morosidade e a desigualdade, o MPO, em conjunto com o Ministério responsável pela Pessoa com Deficiência, deve adotar as seguintes medidas:
Vinculação de Fundos: Criar mecanismos que vinculem o repasse de fundos federais de Assistência Social (via SUAS) e Saúde (via SUS) à comprovação de metas de implementação e capacitação em CAA.
Priorização Orçamentária: Assegurar que os instrumentos de planejamento (Plano Plurianual – PPA e Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) contenham dotações específicas para tecnologia assistiva e acessibilidade comunicacional, fornecendo diretrizes claras aos entes federados para a inclusão da CAA em seus orçamentos.
A Tabela 1 resume as alterações cruciais introduzidas pela nova política.
Tabela 1: Resumo das Alterações Legislativas Fundamentais (Lei nº 15.249/2025)
Lei Alterada | Artigo/Dispositivo Principal | Nova Disposição CAA Imposta | Setor de Impacto Primário | Fonte Legal |
Lei nº 10.098/2000 (Lei da Acessibilidade) | Art. 2º (Definição) | Inclusão do conceito de "Pessoa com Necessidades Complexas de Comunicação". | Geral/Direitos Humanos | |
Lei nº 10.098/2000 (Lei da Acessibilidade) | Art. 17 (Acessibilidade na Comunicação) | Obrigatoriedade de promover a eliminação de barreiras e estabelecer mecanismos de CAA. | Acessibilidade Universal | |
Lei nº 13.146/2015 (Estatuto da PCD - LBI) | Art. 62-A (Incluído) | Instalação obrigatória de placas/pranchas de baixa tecnologia com pictogramas em espaços públicos de uso coletivo (praças, parques, museus, etc.). | Infraestrutura Urbana e Lazer | |
Lei nº 13.146/2015 (LBI) | Art. 24 (Saúde) | Implementação de sistemas de CAA de baixa tecnologia e capacitação contínua de equipes de saúde. | Saúde (SUS) | |
Lei nº 13.146/2015 (LBI) | Art. 28 (Educação) | Oferta de sistemas de CAA de baixa tecnologia no Atendimento Educacional Especializado (AEE). | Educação Inclusiva (MEC) | |
Lei nº 13.146/2015 (LBI) | Art. 42 (Cultura) | Incentivo ao emprego de técnicas de CAA em museus, exposições e galerias. | Cultura e Lazer (MINC) |
A Tabela 2 detalha as responsabilidades de coordenação e os desafios ministeriais.
Tabela 2: Responsabilidades Ministeriais e Setoriais na Governança da CAA (Lei nº 15.249/2025)
Ministério (Referenda da Sanção) | Setor de Atuação Primário | Competência Crítica na Implementação da CAA | Desafio Regulatório Imediato | Fontes |
Ministério da Saúde (MS) | Saúde (SUS) | Normatização da implementação do CAA na Atenção Básica e Especializada; Gestão da Capacitação Permanente. | Definição de Protocolos de Atendimento e financiamento via Fundo Nacional de Saúde. | |
Ministério da Educação (MEC) | Educação | Regulamentação da oferta de CAA no AEE; Formação e inclusão curricular de professores e profissionais de apoio. | Padronização dos recursos de TA (CAA) para distribuição nas redes públicas. | |
Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) | Gestão Orçamentária | Articulação da Política no Plano Plurianual (PPA); Garantia de dotação orçamentária para a Lei 15.249/2025. | Mitigação do Art. 4º (condição financeira) através de mecanismos de co-financiamento federal. | |
Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) | Justiça/Segurança Pública | Garantia da acessibilidade comunicacional em delegacias, tribunais e serviços de atendimento. | Emissão de Portarias sobre o direito à comunicação em processos legais. | |
Ministério da Cultura (MINC) | Cultura e Lazer | Criação de programas de incentivo fiscal e técnico para a adoção voluntária de CAA em espaços culturais. | Integração da CAA em políticas de fomento à cultura e museologia. | |
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) | Tecnologia Assistiva | Fomento à pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologias assistivas de CAA (incluindo padronização de pictogramas). | Apoio técnico para a infraestrutura de baixa tecnologia e futuro desenvolvimento de alta tecnologia. |
V. Desafios e Roteiro para a Implementação Sustentável
5.1. Padronização e Logística Técnica
A eficácia dos sistemas de CAA de baixa tecnologia depende crucialmente da uniformidade e do design universal dos pictogramas. Se cada município ou estado adotar seu próprio sistema de símbolos, isso pode gerar confusão e invalidar a comunicação para o usuário que se desloca. A lei exige que as pranchas sejam adaptadas ao contexto comunicativo de cada local (ex: vocabulário específico para o hospital, para o parque, ou para a escola).
O MCTI, em conjunto com o MEC e o MS, enfrenta o desafio de criar um Guia Técnico de Padronização Nacional. Este guia deve definir um conjunto mínimo de pictogramas essenciais e universais no contexto brasileiro, garantindo a coerência e a fácil replicação. Além disso, deve fornecer diretrizes sobre os materiais resistentes e adequados para o uso em ambientes externos, conforme exigido pela legislação.
5.2. Capacitação Profissional e Educação Permanente
O sucesso da Política Nacional de CAA não está na mera instalação de placas, mas na competência dos interlocutores. A infraestrutura física (placas) só é funcional se houver equipes treinadas para utilizá-la e interagir com as pessoas que dependem da CAA.
O setor da saúde é particularmente crítico. O MS deve ir além da mera promessa de capacitação permanente e integrar módulos obrigatórios de CAA nos currículos de formação técnica e superior, bem como nos programas de educação continuada para profissionais que atuam na Atenção Básica.
Similarmente, no setor educacional, o MEC deve assegurar que a formação de professores, em especial para o AEE, inclua o domínio da CAA como uma competência central. A ausência de capacitação profissional impede a plena efetivação do direito à comunicação na escola, mesmo com a disponibilidade de recursos tecnológicos.
5.3. Monitoramento e Avaliação da Política
O monitoramento da implementação da Lei nº 15.249/2025 deve ser integrado aos instrumentos de planejamento federais existentes, como o Plano Nacional de Saúde (PNS) e o Plano Plurianual (PPA), que orientam a gestão das políticas públicas e as escolhas orçamentárias.
A avaliação de impacto deve ser criteriosa e ir além de métricas quantitativas (como o número de pranchas instaladas). É imperativo desenvolver indicadores de terceira ordem que meçam a qualidade da interação comunicativa e o aumento da autonomia e participação social das pessoas com necessidades complexas de comunicação. Esse modelo de avaliação, focado no resultado social e na eliminação de barreiras, deve ser multidisciplinar e alinhado aos princípios de avaliação biopsicossocial da deficiência.
VI. Conclusão e Recomendações Estratégicas
A Lei nº 15.249/2025 representa um avanço civilizatório para a política de inclusão no Brasil, formalizando a Comunicação Aumentativa e Alternativa como um direito de acessibilidade e uma obrigação de infraestrutura pública. Ao focar em sistemas de baixa tecnologia, o legislador buscou uma solução regulatória pragmática que permite a universalização rápida do acesso, superando parte do desafio de implementar tecnologias custosas em todo o território nacional.
No entanto, a efetivação dessa política depende agora de uma coordenação interfederativa robusta e da emissão de atos normativos que detalhem a execução da lei, especialmente em face da cláusula que condiciona a implementação à disponibilidade orçamentária dos entes federados.
6.1. Recomendações Prioritárias para Gestores Federais (Normatização e Orçamento)
Decreto Regulamentador Interministerial (MPO/Ministério da Pessoa com Deficiência): É crucial a emissão imediata de um Decreto Regulamentador Interministerial. Este ato normativo deve detalhar os padrões técnicos mínimos da CAA (incluindo o design de pictogramas) e estabelecer, em coordenação com o MPO, mecanismos de co-financiamento federal que incentivem a implementação municipal e estadual, minimizando o risco de inércia orçamentária.
Portarias de Capacitação e Protocolos (MS/MEC): O Ministério da Saúde e o Ministério da Educação devem publicar Portarias específicas para padronizar o conteúdo das pranchas de pictogramas relevantes para seus respectivos setores e determinar a carga horária mínima obrigatória de capacitação em CAA para equipes técnicas e profissionais de linha de frente, especialmente na Atenção Básica e no AEE.
Regulamentação no Setor de Justiça (MJSP): O Ministério da Justiça e Segurança Pública deve emitir um ato normativo que garanta o uso e a disponibilidade de recursos de CAA em todos os pontos de contato da pessoa com necessidades complexas de comunicação no sistema de justiça, incluindo delegacias, tribunais e unidades socioeducativas, assegurando seus direitos processuais e civis.
6.2. Recomendações Prioritárias para Gestores Estaduais e Municipais (Integração de Planos e Capacitação)
Integração Orçamentária: Gestores subnacionais devem integrar explicitamente metas e dotações de CAA nos Planos Municipais de Assistência Social, Saúde e Educação. A inclusão desses compromissos nos instrumentos de planejamento local confere segurança jurídica e orçamentária à implementação das diretrizes da Lei nº 15.249/2025, transformando a política de CAA em um compromisso de gestão perene.
Criação de Comitês Técnicos Multidisciplinares: Devem ser estabelecidos comitês locais permanentes, envolvendo secretarias de Educação, Saúde e Urbanismo, para mapear as necessidades comunicativas da população-alvo e garantir que as pranchas de CAA instaladas sejam contextualmente relevantes e eficazes para os usuários da comunidade.